8/10/2021
El pasado jueves 30 de septiembre el presidente
Andrés Manuel López Obrador envió a la Cámara de Diputados una iniciativa
de reforma constitucional en materia
eléctrica consistente en fortalecer la participación y atribuciones de la
Comisión Federal de Electricidad (CFE).
Entre los puntos principales de la iniciativa se
encuentran:
▰ La
modificación al Art. 25 Constitucional eliminaría los criterios de estricta
separación de la CFE y permitiría integrar bajo una sola empresa todas las
filiales y subsidiarias de la CFE en el segmento de generación. Además, la
iniciativa pretende garantizar a la CFE una cuota de mercado de generación
eléctrica del 56%. De acuerdo con la iniciativa, actualmente cuenta con una
participación de 38% del mercado.
▰
La modificación al Art. 28 Constitucional reintegra
el sector eléctrico como área estratégica del Estado en todas sus etapas
que excluye técnicamente a la CFE de convertirse en un monopolio.
▰
El Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), institución
encargada de la distribución de electricidad, pasa a formar parte de la
estructura orgánica de la CFE.
▰
Se eliminan los contratos vigentes de generación
eléctrica otorgados y los contratos de compraventa de electricidad con el
sector privado.
▰
Se eliminan los Certificados de Energías Limpias
(CEL) que avalan la generación de un megawatt-hora (MWh) de energía limpia y
que hasta la fecha debía adquirir CFE Suministro Básico de las compañías
privadas y han sido el principal mecanismo para promover el uso de energías
renovables.
▰
Se propone la desaparición de la Comisión Nacional
de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), los dos
órganos reguladores autónomos en materia de energía en México. En particular,
la propuesta de eliminar la CNH no muestra una relación directa con el mercado eléctrico
e incide en el sector de hidrocarburos.
▰
Se suspenden las nuevas concesiones a privados para
la explotación y producción de litio ahora considerado un mineral estratégico y
un insumo básico para tecnologías como las baterías de celulares y los autos eléctricos.
Las concesiones previas quedarán vigentes al acreditar ante la CFE y ante la Secretaría
de Energía (SE), que se ha iniciado el proceso de exploración. Hacia delante,
la explotación de litio sería un monopolio del Estado.
El argumento detrás de esta iniciativa es
garantizar el suministro eléctrico a precios justos para los hogares mexicanos,
afirmando que la participación de agentes privados representa una carga
financiera para la CFE y la desplaza en el mercado, además de poner en riesgo
la estabilidad del sistema eléctrico mexicano.
A continuación se presenta un panorama de la industria
eléctrica, los sectores relacionados con esta actividad y una valoración de los
efectos que tendría, en caso de ser aprobada, la reforma en términos de precios
de la electricidad, la competencia en el sector eléctrico, la inversión privada
y los objetivos de sustentabilidad de México.
Desempeño de la industria eléctrica hasta 2018
El objetivo de la reforma constitucional presentada
en 2013 fue abrir la participación del sector privado al sector energético que
por décadas había sido un monopolio de Estado, asegurando la eficiencia de las
actividades del sector eléctrico permitiendo la competencia en las actividades
de la cadena de valor que permitieran la incorporación de agentes privados y
regulando estas actividades para procurar el proceso de libre competencia. La
Ley de la Industria Eléctrica (LIE) que acompañó esta reforma en 2014 tuvo como
objetivo proveer condiciones iguales en materia de generación para la CFE y los
particulares mediante contratos con Productores Independientes de Energía (PIE)
y las Subastas de Largo Plazo (SLP). Un objetivo adicional de la reforma eléctrica
era sentar bases de sustentabilidad en la industria eléctrica promoviendo las
energías renovables que jugarían un papel central en cumplimiento de los Acuerdos
de París a los que México se adscribe en 2016.
Con la entrada de la LIE, las actividades de generación
y comercialización permiten la participación de empresas privadas, permaneciendo
la transmisión y distribución reservadas para el Estado catalogados como
actividades estratégicas. La implementación pretendía promover la inversión de
la iniciativa privada, dar certeza y claridad en las reglas del juego en una
industria compleja con un agente preponderante como lo es la CFE y obtener en
el mediano plazo precios más competitivos, tanto para los generadores como para
los clientes.
El subsector de electricidad comenzó a acelerar su crecimiento
a partir de 2013, alcanzando tasas de crecimiento de más de 9% anual: sólo en
el periodo de 2004 al 2006 se había visto un mayor crecimiento. El nivel máximo
del PIB lo alcanzó al finalizar el 2018 con 227 mil mdp. De acuerdo con los
datos del Cenace, al cierre de 2018, la producción de electricidad que considera
la generación bruta de CFE y la energía eléctrica recibida en la red eléctrica
proveniente de los demás permisionarios durante 2018 fue 317,278 GWh, valor
2.6% superior al año anterior (309,370 GWh).
Desempeño de la industria a partir de 2019
En el 2019 se captaron para el subsector eléctrico
más 1.2 mil mdd, cifra positiva aunque menor a lo observado un año antes. Este
tipo de inversión tocó fondo en el 2020, acumulando sólo 420 mdd. Este año, con
la expectativa de recuperación, en sólo seis meses se captaron más de 600 mdd. Estas
cifras disminuirían en caso de aprobarse esta reforma ante el
acotamiento de la participación del sector privado en esta actividad
económica.
El 25 de marzo de 2019 se modificaron los términos de
la estricta separación legal de la CFE que asignó las centrales de generación
entre las subsidiarias de esa actividad. Los cambios en materia legislativa que
ha pasado la CFE en los últimos años dificultan la comparación interanual de
los resultados financieros de la empresa y, adicionalmente, los resultados a
nivel subsidiario en 2018 tienen efectos de reasignaciones de activos y
personal en el mismo año. Tomando en cuenta estos ajustes, se puede observar
que CFE SSB obtuvo utilidades superiores a los 30 mMdp en 2019 y sólo las
subsidiarias de generación presentaron pérdidas. Mostrando que el marco
jurídico y regulatorio actual incluye medidas que han fortalecido a la CFE y la
introducción de la competencia de agentes privados no ha reducido la capacidad
de la CFE para obtener utilidades en su segmento de generación.
La economía mexicana comenzó a contraerse desde el 2019,
antes de que comenzará la contingencia sanitaria en el 2020. Esta tendencia se
ha acentuado desde que comenzó la crisis de la pandemia. En particular, el PIB
del subsector eléctrico bajó de 227 mil mdp a 200 mil mdp en lo que va del año
en curso. Del 2019 al 2021, solo se observa crecimiento en tres de los últimos
10 trimestres.
Para el año 2020, CFE Servicios de Suministro
Básico (CFE SSB) compró 264 terawatts-hora (TWh) para satisfacer la demanda
eléctrica. De este total, 56% provino de centrales del sector privado vía
subastas de largo plazo (SLP), el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) y los
Productores Independientes de Energía (PIE). El restante 44% se produjo en
centrales CFE. La generación de energía privada no está desplazando a la CFE;
al contrario, ha complementado la generación de energía en un contexto de
creciente demanda a costos competitivos sin afectar la confiabilidad del
sistema eléctrico, dos puntos importantes que se niegan en la propuesta de
reforma energética. Bajo las reglas actuales, diseñadas en la reforma de 2013,
primero se despacha la electricidad más barata, independientemente de quién la
haya producido. Esto no solamente asegura los precios más bajos, sino que
introduce incentivos a todos los jugadores para lograr mayores eficiencias.
Efecto de la industria en otros sectores
La industria eléctrica se encuentra inmersa como proveedora
de la mayor parte de procesos productivos en nuestro país. Los principales
subsectores que proveen a la industria eléctrica, representan el 92% del total
de insumos que requiere el subsector 221 (Código SCIAN) Generación,
transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica; el principal
proveedor es el subsector 324 Fabricación de productos derivados del petróleo y
el carbón con 53%, explicado por los principales tipos de generación eléctrica
en México que uso intensivo de gas natural y carbón. Por otra parte, los
subsectores que demandan energía eléctrica están más atomizados, representando
la importancia que tiene el sector eléctrico como proveedor de energía para la
producción de bienes y servicios en la economía mexicana.
Dada la centralidad de la industria eléctrica en el
aparato productivo nacional es de importancia conocer los efectos que podría tener
un aumento en el costo del insumo eléctrico en el resto de la economía. Un
estudio realizado por (Vaca et al., 2018) utiliza un enfoque de matriz
insumo producto para estimar el efecto de un incremento de precios en el
subsector de electricidad sobre la estructura económica y concluyen que un
aumento del 30% en los costos de insumos intermedios del sector eléctrico
representaría un aumento del 20.41% en los precios del insumo eléctrico para el
resto de los subsectores productivos de la economía. Tomando este estudio como
referencia, podemos estimar que un aumento en los costos promedios de la
industria eléctrica derivado de la exclusión de las empresas privadas más
eficientes y del aumento internacional de precios de insumos como el gas,
resulte en mayores costos no sólo a los sectores usuarios de electricidad, sino
a la totalidad de la cadena de suministro y con ello a los precios generales de
la economía.
Contrarreforma generaría controversias en el marco
del T-MEC
La propuesta de contrarreforma favorece desde el
marco normativo a la CFE, una empresa paraestatal, en perjuicio del resto de
los competidores, muchos formados a partir de inversión extranjera provenientes
de contrapartes comerciales dentro del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados
Unidos y Canadá (T-MEC) y de otros acuerdos comerciales. Con relación al T-MEC,
la propuesta de reforma se contrapone a los capítulos 14 (Inversión) y 21
(Política de Competencia), por lo menos.
En el primer caso, artículos como 14.4 (Trato Nacional),
14.5 (Trato de Nación Más Favorecida) y 14.10 (Requisitos de Desempeño);
podrían generar controversias dentro del marco del T-MEC.
Por ejemplo, el art.
14.4 establece que cada parte dará un trato no menos favorable a los
inversionistas del resto de las partes, que se otorgue a sus propios inversionistas
respecto al establecimiento, adquisición, expansión, operación, venta, u otras
disposiciones de inversiones. Lo que también aplica explícitamente para el caso
de las inversiones cubiertas.
En un sentido similar, el art. 14.5 indica que
cada parte, es decir, cada uno de los países que signaron el T-MEC, otorgará un
trato no menos favorable a los inversionistas del resto de los firmantes del
tratado, que el que otorga a los inversionistas domésticos, independientemente
si estos sean o no empresas gubernamentales como es el caso de la CFE.
Por
último, el art. 14.10 impide que alguna de las partes imponga condiciones,
requisitos, compromisos u obligaciones para adquirir, utilizar o dar
preferencia a un servicio suministrado localmente; así como tampoco restringir
ventas de un servicio dado por las inversiones realizadas; lo que podría ser el
caso de favorecer a la CFE ya que muchos demandantes de este servicio estarían
obligados a sólo recibir el servicio de esta empresa.
Respecto al capítulo 21, el art. 21.1 compromete a
que las partes aseguren que las políticas de competencia traten no menos favorablemente
a las personas de alguna de sus contrapartes.
Por otro lado, el art. 21.4
indica que las partes reconocen la importancia de la política de protección al
consumidor y su cumplimiento dentro de la región.
La primera parte claramente
estaría contravenida al desaparecer el proceso de libre competencia y por orden
jurídico asignar participaciones de mercado.
En segundo lugar, la política
energética que surge a partir de la contrarreforma iría en perjuicio del
consumidor al obligarlo a consumir un servicio de mayor costo.
Escenarios para aprobación
La aprobación de la propuesta de reforma requiere que dos terceras
partes de ambas Cámaras voten a favor y la conformación actual posiciona a la
coalición Morena, Partido del Trabajo (PT) y Partido Verde Ecologista de México
(PVEM) con 55.4% de los diputados y 57.8% de los senadores.
Recientemente
legisladores del Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolución
Democrática (PRD) y Movimiento Ciudadano (MC) se pronunciaron en contra de la
reforma propuesta argumentando la preocupación de la eficiencia de la industria
eléctrica y la afectación económica que puede tener, sin embargo el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) anunció que revisará los alcances de la
reforma a través de una serie de foros coordinados con el grupo parlamentario
de diputados.
El PRI cuenta con 71 diputados (14.2%) y 13 senadores (10.15%) que en
caso de votar todos a favor de la reforma con la coalición Morena-PT-PVEM
podrían alcanzar la mayoría necesaria para aprobarse.
Es importante recordar
que una fracción de la actual bancada del PRI conformó la votación a favor de
la reforma de 2013, por lo que sería contradictorio esperar que se vote a favor
de la nueva reforma. En este tema en particular se evidenciará si este grupo
político actuará como oposición o apoyará a la administración actual, dado que
además fue el partido político que propuso e impulsó la reforma energética.
Adicionalmente, el PRI no es un grupo homogéneo y es improbable que se realice
una votación en bloque.
Valoración
Otorgar participación de mercado en una proporción fija a una empresa
poco eficiente no logrará reducir los precios sino que los aumentará. Esto
considerando que el costo promedio por megawatt-hora (MWh) de las plantas de
CFE a 2020 ciclo combinado alcanza los $1,416, 23.6% más cara que el precio
promedio de los generadores independientes ($1,145 / MWh).
En materia de precios, el servicio eléctrico ha mostrado recientemente
un alza al cierre de agosto debido al aumento de la demanda resultado de la
reactivación gradual de la economía y el aumento de precios en insumos
relacionados a la industria como el gas.
Si bien el componente de electricidad
en la inflación de los energéticos es bajo, no se puede ignorar el aumento de
los precios de la electricidad y el efecto adverso para los consumidores que
puede tener el aumento de la participación en el sector de una empresa poco
eficiente. De implementarse la reforma, los precios aumentarán todavía más.
La generación privada se realiza a menores costos y representa también
menores precios que la CFE paga bajo los contratos con PIE y SLP de los que
pagaría generando la energía en sus propias centrales. Esto se traduce en
precios más bajos para los usuarios de energía eléctrica y complementan la
capacidad de CFE para atender la demanda nacional ha aumentado en el contexto
de la contingencia.
La CFE podría decidir no trasladar los aumentos de precios
a los consumidores mediante esquemas de subsidios, pero ello implicaría un
mayor costo fiscal. En cualquier caso, la población sería afectada por una
estructura de producción más costosa.
El gasto promedio en energéticos de los hogares mexicanos ha aumentado
1.88% en términos reales de 2018 a 2020 y en particular, el aumento de gasto en
energía se incrementó en 7.36% en términos reales en el mismo periodo.
Si
analizamos el cambio en el gasto en electricidad por decil de ingreso, notamos
que el aumento más significativo está en el decil de ingreso más bajo que
incrementó su demanda de electricidad en 17.24%.
Al ser los hogares de menos
ingresos los que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al pago de
electricidad, la reforma sería regresiva. Este elemento debe ser tomado en
cuenta al considerar los impactos a futuro que puede tener una reforma como la
propuesta incrementando los costos de la electricidad afectando principalmente
a los hogares de menores ingresos.
En materia de sustentabilidad e inversión, la eliminación de los
Certificados de Energía Limpia (CEL) reduce los incentivos para incrementar el
uso de energías renovables dificultando el camino de México hacia el
cumplimiento de los Acuerdos de París generando 35% de la energía eléctrica de
fuentes renovables.
Por otra parte, desincentiva la inversión de forma general
pues implica mayor incertidumbre en cuanto al marco legal ya que la propuesta
de reforma es violatoria del principio de no retroactividad de la ley además de
violar acuerdos comerciales, entre ellos el T-MEC.
Por último, si tomamos en cuenta también que México tiene una de las
reservas de litio más grandes del mundo y monopolizar la explotación de este
mineral sería una limitante a la innovación tecnológica y la inversión.
En materia de competencia económica, transferir la Cenace como parte
orgánica de la CFE iría en detrimento del proceso competitivo en el sector,
otorgando a la empresa con mayor participación la definición de las tarifas y
reglas de despacho de energía, generando con esto un problema de incentivos
dado que las empresas privadas dependería de un distribuidor de energía que es
a al vez su competidor. La integración de las subsidiarias y filiales genera
también incentivos para explotar el poder de mercado resultante en las
distintas etapas del proceso productivo.
Por último, es importante destacar que en la experiencia internacional
no hay casos de países que hayan abierto su sector eléctrico, como lo hizo
México en 2013, para volverlo a cerrar.
Lo anterior no significa que se puedan hacer mejoras a la reforma de 2013.
Esta reforma implica que la CFE se vea obligada a mantener infraestructura para
ofrecer electricidad al mercado en situaciones en que la oferta de los
participantes privados no sea suficiente para satisfacer la demanda. Sin
embargo, asignar una cuota de mercado a la empresa estatal, que es más
ineficiente, no es la respuesta económica óptima. Sería más eficiente diseñar
un mecanismo de precios a través del cual las empresas privadas compensen a la
CFE por los costos fijos que implica ser un oferente de última instancia.
Anexo: Una reforma más para fortalecer a las
empresas del estado
Este cambio en las reglas del juego se suma a una
serie de reformas en materia energética que durante 2021 se han impulsado con
un objetivo en común: fortalecer la posición de las empresas productivas del
estado como lo son Pemex y CFE. A continuación presentamos una síntesis de las
tres reformas más representativas de este proceso.
● Reforma a Ley de
la Industria Eléctrica (publicada el 9 de marzo)
Modifica el criterio de despacho eléctrico del
Cenace para favorecer la energía eléctrica que genere la CFE y elimina la la
obligación de los Suministradores de Servicios Básicos a celebrar Contratos de
Cobertura Eléctrica a través de subastas públicas, que han demostrado una
reducción significativa del precio al que CFE podía adquirir productos en el
mercado eléctrico.
● Ley de
Hidrocarburos (publicada el 4 de mayo)
La reforma permite al Gobierno suspender permisos y
ocupar temporalmente instalaciones de empresas privadas. Los tribunales
Colegiados Especializados en Competencia Económica establecieron que esta
reforma no causa perjuicios por sí misma al entrar en vigor, se requieren
acciones específicas de las autoridades para impugnar. Esto genera
incertidumbre para las empresas privadas porque podría permitir suspensiones y
fortalece la posición de Pemex en el mercado de hidrocarburos.
● Ley de
Hidrocarburos (publicada el 19 de mayo)
Esta segunda reforma a la Ley extingue a las
facultades CRE para hacer cumplir la regulación asimétrica en mercados de
hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. Esto quita la capacidad de la CRE
para regular las Ventas de Primera Mano (VPM) de Pemex fijando el precio a
través de una metodología basada en prácticas internacionales.
Como lo revisamos en nuestro artículo “Trato discriminatorio y
obstáculos a la competencia” para el tema
de gasolinas, se ha observado en el transcurso del año una serie de medidas que
debilitan el avance en materia de competencia en el sector energético que se
inició a partir de las reformas estructurales de 2014, también se debilita el
sistema de pesos y contrapesos que trajo consigo la creación del órgano
regulador (CRE) y controlador (Cenace).
Este proceso está resultando en el aumento de
preponderancia de las empresas energéticas del estado en materia de
combustibles y electricidad sin un sustento de eficiencia en términos
económicos o ambientales que afectará al consumidor mexicano que enfrenta
mayores precios, a la inversión privada que observa un ambiente de
incertidumbre y al desarrollo de México alejándose de cumplir los acuerdos
internacionales en materia de sustentabilidad.
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