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19/1/2023
El
pasado 16 de diciembre el presidente Andrés Manuel López Obrador envió a la
Cámara de Diputados una iniciativa de reforma constitucional que plantea
modificar la Ley de Aeropuertos y de la Ley de Aviación Civil.
Entre
los puntos principales de la iniciativa se encuentran:
+ La
modificación al Art. 17 Bis de la Ley de Aviación Civil permitiendo las prácticas
de cabotaje por parte de permisionarios extranjeros en territorio mexicano (actualmente
prohibidas) previa autorización de la Agencia Federal de Aviación Civil (AFAC)
siempre y cuando se atienda a causas de utilidad pública, interés público o seguridad
nacional y se compruebe la capacidad técnica y operativa.
+ Se
reafirma la naturaleza de la AFAC como un órgano desconcentrado de la
Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) encargado de
expedir, suspender, cancelar, revalidar o revocar certificados relacionados a
la matrícula para participantes del sector de aviación civil.
+ Eleva
los montos de sanciones a concesionarios que no se apeguen a los itinerarios
autorizados (slots).
+ Incorpora
la figura de “asignación”, facilitando la operación de una aerolínea oficial
por tiempo indefinido.
El
poder ejecutivo justifica esta iniciativa con base en que mediante la
autorización de aerolíneas extranjeras se amplían las rutas regionales
beneficiando a los consumidores de servicios aéreos con una mayor diversidad de
opciones a menores costos, además de fomentar el turismo.
En este
contexto, es importante recordar que el pasado junio de 2022 México mantuvo la
Categoría 2 de seguridad por el US Federal Aviation Administration, limitando
la capacidad de expansión de operaciones de aerolíneas mexicanas en aquel
mercado.
Al mes
de octubre de 2022, de acuerdo con cifras de la SICT, el AIFA movilizó
alrededor de 17 mil pasajeros, mientras que el AICM promediaba 373 mil
pasajeros al mes. Es claro que el AICM (y otros aeropuertos como el CUN en
Quintana Roo y el GDL en Jalisco) movilizan una cantidad muy superior de
pasajeros que el naciente AIFA y las cifras iniciales no son alentadoras. En
términos de la nacionalidad de las líneas aéreas, el movimiento de pasajeros
movilizado por aerolíneas extranjeras creció +12.6% entre octubre 2018-2022
mientras el movilizado por aerolíneas domésticas cae -15.4%.
Análisis
En
general, la eliminación de barreras a la entrada es positiva para los mercados
al incrementar el número de jugadores que ejercen presión competitiva a los
incumbentes. Esto hace comprensible que existan posiciones contrarias por parte
de los participantes actuales del lado de la oferta. En particular para el caso
del mercado de servicios de transporte aéreo, esto también se cumple. Al
incrementarse la oferta de vuelos domésticos se ejercerá mayor presión
competitiva en el mercado actual, con lo que no sólo habrá más opciones para
los usuarios de este tipo de transporte; sino que también podría existir un
beneficio en tarifas y calidad del servicio dado que las aerolíneas disputarán
la preferencia de los usuarios.
Lo
anterior no sólo está demostrado por la teoría económica, también se ha
comprobado empíricamente en el mercado doméstico como en el internacional. Un
par de ejemplos en este sentido son la investigación de Kwoka y Shumilkina
(2010) que muestra como la eliminación de un potencial competidor permite al
incumbente incrementar los precios del 5% al 6% al estudiar el caso de la
fusión entre USAir y Piedmont Airlines en
el mercado aéreo estadounidense.
Además,
Goolsbee y Syverson (2008) muestran que las aerolíneas presentes en rutas de la
industria aérea de Estados Unidos bajaron significativamente las tarifas ante
la amenaza de entrada de un potencial competidor. No obstante, las mismas
aerolíneas experimentaron un incremento en la demanda por sus servicios en las
rutas que disminuyeron sus tarifas. En un análisis del mercado de transporte
aéreo mexicano, la Comisión Federal de Competencia Económica encontró que a
mayor número de competidores de la empresa incumbente, ésta reduce sus precios
en 2.2%.
Por
otro lado, la Iniciativa no menciona nada sobre el método de asignación de los
slots para nuevas rutas, ni el impacto o alguna evaluación sobre los efectos
económicos que tendría dicha reforma. La asignación de slots puede erigirse por
sí misma como una barrera a la entrada o propiciar que el efecto positivo que
se espera de una mayor competencia sea nulo. A la vez, es un instrumento para
aliviar la saturación de algunas de las terminales y aprovechar las economías
de red que se obtienen del uso de los distintos nodos de la red de aeropuertos nacionales.
La
Iniciativa debería revisarse bajo un marco más amplio. En particular, desde la
perspectiva de los mercados internacionales de servicios e inversión. La
apertura de las rutas domésticas a firmas extranjeras debería de realizarse
únicamente bajo un contexto de reciprocidad donde nuestros socios comerciales
que obtengan el beneficio de operar en el mercado mexicano, también abran sus
respectivos mercados a las aerolíneas mexicanas.
Si bien
la Iniciativa no aborda este aspecto de reciprocidad, el Art. 2 Fracc. VI de la
misma contempla que las definiciones de los tratados internacionales en materia
de aviación civil suscritos por el Estado se utilizarán supletoriamente.
Por
otro lado, en el TMEC y otros tratados de libre comercio suscritos por México,
la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros o de carga por
parte de empresas extranjeras está fuera del ámbito de aplicación del Capítulo
de Comercio Transfronterizo de Servicios.
Por
ello, los países pueden permitir una mayor o menor prestación de servicios por
parte de aerolíneas extranjeras en dichas actividades sin que ello sea objeto
de controversia bajo estos tratados. Además, los países incluyen una reserva
que les permite negociar acuerdos de transporte aéreo sin que lo allí acordado
tenga que hacerse extensivo a otros países. Sin embargo, aunque actualmente
existen esas salvedades, en las negociaciones de dichos tratados ha existido el
interés de algunos países para que México amplíe sus compromisos en el sector
de transporte aéreo.
Adicionalmente,
ya que los servicios de transporte aéreo sí están dentro del ámbito de
aplicación del Capítulo de Inversión de los tratados de libre comercio, los
países no pueden imponer limitaciones adicionales a la inversión extranjera que
las que existían a la entrada en vigor de cada tratado, pudiendo solamente
liberalizar en el futuro.
Por ejemplo,
México mantiene reservados los permisos para empresas mexicanas en el sector de
transporte aéreo, a diferencia de Canadá que contempla el cabotaje en servicios
aéreos con una participación extranjera de hasta el 49% en las aerolíneas. En
ambos casos, los países no podrán imponer más restricciones a la inversión extranjera.
Teniendo
en mente el objetivo de expandir la industria de servicios aéreos nacionales,
la recuperación de la Categoría 1 ante la FAA debería ser la principal
prioridad para poder acceder a nuevas rutas y aumentar la competitividad de las
aerolíneas mexicanas, en particular si se busca ampliar el carácter
internacional del AIFA que hasta la fecha no cuenta con rutas hacia EUA.
En
cuanto al proceso de discusión y aprobación, el Congreso de la Unión entró en
periodo de receso al finalizar la sesión del 15 de diciembre, por tanto
iniciará la discusión de la iniciativa durante la segunda mitad de enero de 2023.
Valoración
La
eliminación de barreras a la entrada siempre es positiva. Un mayor número de
competidores en las rutas aéreas domésticas sería benéfico para todo el
mercado. Los consumidores podrán obtener aún más opciones, así como mejores
servicios y tarifas. Además, esto podría reflejarse en una mayor demanda y por
lo tanto el sector debería crecer.
No
obstante, una política pública de este tipo debe tener un panorama de grandes
vuelos y tomar en cuenta el contexto internacional de estos mercados. La
apertura del mercado doméstico debe darse en un contexto de negociación
internacional que busque reciprocidad con los socios comerciales,
principalmente Estados Unidos y Canadá. Una decisión unilateral en este caso
sería como permitir la importación de productos agropecuarios de otros países,
pero sin que las empresas mexicanas puedan exportar hacia esos mismos países, o
de forma similar, quitarle el arancel al bien importado y ponérselo al
exportado. Esto mismo obliga a que el paso inicial sea dirigir los esfuerzos
públicos a la recuperación de la Categoría 1. En los mercados aeronáuticos, el
prestigio de calidad, principalmente por temas de seguridad, es primordial para
poder competir. Además, lo óptimo es que hubiese un amplio periodo de
transición que sirviera para que las líneas áreas nacionales se preparen para
poder competir.
Por
último, la Iniciativa es incompleta no solo por no considerar el contexto
internacional de este mercado. Esta misma, tendría que considerar el mecanismo
de asignación de slots para esas nuevas rutas y la política pública que
propicie que el mercado haga un uso óptimo de la red aeroportuaria en su
conjunto
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